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LA RIFORMA DEL TITOLO V DELLA PARTE SECONDA DELLA COSTITUZIONE

Il testo di modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione, approvato dal Parlamento in via definitiva l'8 marzo 2001 risulta di particolare rilievo e presenta contenuti fortemente innovativi, sulla forma dello Stato, o meglio sull'assetto del governo territoriale, sui rapporti tra Stato e regioni, tra regioni ed enti locali e sulla stessa configurazione delle autonomie regionali e locali.

Le ragioni ispiratrici della riforma

La prima ragione che rende necessaria la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione è quella di eliminare quegli istituti che appaiono non più conformi all'impostazione del nuovo sistema.

La seconda ragione è data dall'esigenza di adeguare l'ambito delle competenze regionali, tanto legislative quanto amministrative, alla nuova impostazione che l'ordinamento si è dato a seguito della legge n. 59 del 1997, la quale non solo ha enormemente aumentato le competenze regionali, ma ha anche invertito la relazione tra legislazione ed amministrazione, ponendo il principio che l'amministrazione spetta per regola alle regioni (e ai poteri locali) anche nelle materie di competenza legislativa statale, salva espressa attribuzione legislativa allo Stato.

Questa scelta, così come è stata configurata dalla legislazione ordinaria, è conforme al sistema costituzionale vigente; essa necessita tuttavia di un completamento, di una "legittimazione" a livello costituzionale, perché altrimenti resterebbe soggetta ad ogni cambiamento "di umore", che su singole materie può emergere in sede parlamentare (e si sono già verificati molti esempi). Anche su questo versante c'è quindi bisogno di una stabilizzazione dell'ordinamento che può essere data solo dal rinnovato assetto costituzionale.

La terza ragione è data dall'esigenza di adeguare i principi costituzionali in materia di finanza regionale all'orientamento che sta emergendo, nel senso di stabilire che ciascuna regione per regola vive di mezzi propri, salve compensazioni dello Stato verso le situazioni più svantaggiate, e i mezzi propri per regola sono rappresentati dalle risorse ricavate, attraverso l'imposizione tributaria, dal territorio di ciascuna regione.

Le direttrici fondamentali del disegno riformatore

Il disegno riformatore delineato si sviluppa lungo alcune direttrici fondamentali.

In primo luogo esso sancisce la pari dignità costituzionale di tutti gli enti politici territoriali, che sono contitolari, nei limiti reciproci stabiliti dalla Costituzione, dei poteri e delle attribuzioni che sono manifestazioni proprie della volontà popolare.

In secondo luogo il nuovo articolo 117 delinea una diversa articolazione delle funzioni, innovando l'attuale ordinamento sotto molteplici profili.

Innanzitutto, introduce la distinzione, di tipo tedesco, tra legislazione esclusiva e legislazione concorrente, riservando alla potestà legislativa esclusiva dello Stato un nucleo di materie elencate nel secondo comma, e attribuendo uno spazio significativo alla potestà legislativa delle regioni.

La legislazione concorrente è impostata sulla formula, secondo cui nelle materie riferite a tale tipo di legislazione allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali, restando, invece, tutto il resto della legislazione affidato alle regioni.

In queste materie, si trovano certamente temi molto significativi, come i rapporti internazionali e con l'Unione europea, il commercio con l'estero, la tutela e la sicurezza del lavoro e l'istruzione. Per quanto riguarda l'istruzione, è affermata la natura costituzionale dell'autonomia delle istituzioni scolastiche.

Ancora più significativo il principio, secondo cui nelle materie diverse da quelle riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato o a quella concorrente alle regioni spetta una potestà legislativa di tipo primario, ossia non limitata dai principi fondamentali della legislazione statale, ma soltanto dal rispetto della Costituzione, dell'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.

Attraverso questa struttura interpretativa, la competenza legislativa regionale diventa effettivamente molto più estesa rispetto a quella attuale. Infatti le attuali materie di competenza regionale, quali ad esempio l'agricoltura, ove non siano menzionate nei commi secondo e terzo del nuovo articolo 117, diventano tutte materie di legislazione primaria. A queste competenze si aggiungono quelle relative a tutte le materie diverse da quelle espressamente menzionate nei suddetti commi.

Quanto alla potestà regolamentare, si è fatta una scelta di carattere fortemente regionalista: allo Stato spetta la potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle regioni, mentre, per il resto, la potestà regolamentare è attribuita alle regioni per tutte le altre materie, salvo che non sia espressamente assegnata agli enti subregionali. A tali enti è riservata una potestà regolamentare per la disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro proprie, peraltro già prevista dall'ordinamento vigente.

In terzo luogo, anche a seguito di una serie di intese e di accordi con le stesse regioni, è stato introdotto il cosiddetto "regionalismo differenziato" (articolo 116), secondo un modello analogo a quello di tipo spagnolo. A ciascuna regione viene infatti attribuita la possibilità di negoziare con lo Stato forme e condizioni particolari di autonomia che incidono, soprattutto, sul piano amministrativo e finanziario, ma che possono estendersi al versante legislativo.

La nuova articolazione delle funzioni è integrata, inoltre, dalla previsione di forme necessarie di coordinamento delle attività dello Stato e delle Regioni in materia di immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, nonché di tutela dei beni culturali (terzo comma del nuovo articolo 118). Nel nuovo assetto è assegnato, infine, un ruolo centrale ai comuni nell'esercizio delle funzioni amministrative.

Il nuovo articolo 118 prevede infatti che "le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza".

Per quanto riguarda i principi finanziari, il nuovo articolo 119 introduce norme che, pur ampiamente rinviando alla legislazione ordinaria, sono da ritenersi molto significative perché stabiliscono alcuni principi nuovi.

Innanzitutto, il principio che regioni ed enti locali si reggano con la finanza propria, vale a dire finanziando le proprie spese di funzionamento, di intervento e di amministrazione, con i mezzi prelevati dalla propria collettività, salva naturalmente l'esigenza di perequazione delle situazioni meno avvantaggiate.

In secondo luogo, la norma introduce la "territorialità dell'imposta", vale a dire il principio espresso al secondo comma in una formula che contiene anche il principio di compartecipazione degli enti territoriali al gettito dei tributi erariali, riferibili al loro territorio. Il che significa, appunto, che il gettito prelevato da un territorio, in base a determinate regole stabilite da legge nazionale, dovrà rimanere, almeno in parte, nel territorio di produzione.

Fonte: Stralcio dalla relazione illustrativa svolta alla Camera dei Deputati dagli on. Antonio SODA, Relatore per i profili inerenti all'ordinamento regionale, e on. Vincenzo CERULLI IRELLI, Relatore per i profili inerenti agli enti locali e ai loro rapporti con lo Stato e con le regioni.