Analisi della Spesa Pubblica

In questi anni si assiste ad un incremento della spesa pubblica corrente dovuta soprattutto ad una crescita nell’area del welfare. Le altre aree di spesa continuano ad assorbire la medesima quota di risorse. Ad esempio la spesa in servizi generali si mantiene a circa l’11% della spesa complessiva, mentre la spesa nella difesa scende dal 7,6% nel 1960 all’5,3% nel 1970.

Questi anni si caratterizzano per l’estensione delle prestazioni previdenziali. Appare opportuno evidenziare come il numero delle pensioni passi da circa 6.500.000 di unità nel 1960 a oltre 10.000.000 nel 1970: in 10 anni si è verificato un incremento di circa il 50%! Viene istituito per i lavoratori dipendenti il passaggio dal sistema contributivo a quello retributivo e con la riforma del 1968-69 la pensione raggiunge l’80% della retribuzione. La conseguenza di questa politica è che la spesa per la previdenza passa dal 35% al 37% della spesa complessiva.

Nel decennio si verifica anche un progressivo aumento della spesa sanitaria. Questa passa dal 3,1% nel 1960 al 4,5% nel 1970 come rapporto rispetto al PIL. L’aumento di spesa è dovuto ad un aumento del personale medico e paramedico, delle strutture ospedaliere e delle visite specialistiche. Così, ad esempio il tasso di ricoveri ospedalieri per 1000 abitanti passa da 80 nel 1960 a 150 nel 1970.

Negli anni ‘60 l’economia cresce a tassi sostenuti, riesce così ad assorbire l’espansione della spesa senza porre grandi questioni in termini di bilancio pubblico.

A partire dagli anni ‘70 il tasso di crescita del reddito nazionale diminuisce, mentre la spesa continua la sua fase espansiva anche se ad un tasso leggermente inferiore a quello degli anni ‘60. Questo diverso andamento determina il peso crescente della spesa sul PIL; contemporaneamente le spese eccedono sistematicamente le entrate alimentando il debito pubblico.

ANNI	TOTALE ENTRATE CORRENTI	TOTALE USCITE CORRENTI
1970	19.320	18.993
1971	21.522	22.672
1972	23.431	26.294
1973	27.618	30.871
1974	34.225	38.087
1975	39.560	48.028
1976	52.020	59.573
1977	65.662	73.276
1978	80.713	92.735
1979	97.113	110.859
1980	128.902	140.495

In questo periodo si nota come gli incrementi di spesa siano caratterizzati da un andamento a scatti triennali. Una parte di questo andamento ciclico può essere spiegato dal peso della spesa per il rinnovo dei contratti per i dipendenti della pubblica amministrazione cui è agganciato anche l’andamento delle pensioni. Ad esempio nel 1971 la spesa guadagna in un solo anno ben 3 punti sul PIL.

A partire dal 1978 il livello di spesa in rapporto al PIL si mantiene costante raggiungendo una quota di circa il 41%.

Un’analisi della struttura interna della spesa mette in evidenza come nel decennio 1970-1980 si assista ad un aumento della quota assunta dagli interessi passivi. La spesa per interessi, infatti, costituisce nel 1970 solo il 2,2% della spesa complessiva mentre nel 1980 questa voce di spesa rappresenta il 10,7% del totale.

Nel corso degli anni ‘80 la spesa continua la sua fase ascendente in rapporto al PIL. Si può evidenziare, infatti, come essa passi dal 41,5% nel 1980 a circa il 49% nel 1990. In particolare, nel primo triennio si concentra il 90% della crescita del rapporto dovuta ad un aumento della spesa a cui non corrisponde un parallelo aumento del PIL. Negli anni seguenti il tasso di crescita della spesa diminuisce e si avvicina al tasso di crescita del PIL, per cui il rapporto spesa/PIL rimane sostanzialmente stabile.

L’incremento di spesa è dovuto a una serie di provvedimenti: rinnovo dei contratti per i pubblici dipendenti, raddoppio degli importi degli assegni familiari, raddoppio della spesa per la Cassa integrazione guadagni, ecc. Al fine di avere un termine di paragone, se poniamo uguale a 100 le entrate nel 1980 riscontriamo che esse risultano pari 337 nel 1988; nello stesso intervallo di tempo le spese passano da 100 a 340 (compresi gli interessi): in questi anni, cioè, si ha che la dinamica delle spese segue senza troppe irregolarità quella delle entrate, esiste però la spesa per interessi che alimenta il disavanzo.

Dal 1984 si adottano provvedimenti restrittivi della spesa previdenziale. Si decide così, fra l’altro, la trasformazione della pensione di invalidità in pensione di vecchiaia al compimento di 60 anni per le donne e 65 anni per gli uomini. Il numero dei pensionati invalidi INPS passa da 5.226.000 unità nel 1980 a 4.750.000 nel 1987 mentre le pensioni di vecchiaia passano da 4.212.000 a 5.040.000 unità. Ragionando in termini di spesa/PIL si ha un aumento della quota di spesa per pensioni di vecchiaia e una riduzione della quota di spesa per pensioni di invalidità.

Mentre si tenta di restringere la spesa per pensioni di invalidità erogate dall’INPS si assiste però ad un incremento delle erogazioni da parte del Ministero degli Interni i cui interventi confluiscono nella voce di spesa assistenza anziché previdenza. Dal 1980 al 1987 il numero degli invalidi civili cresce quasi del 200% quando nello stesso periodo il numero di ciechi e sordomuti cresce solo del 6%.

In sostanza negli anni ‘80 si ha un incremento di spesa pubblica minore rispetto al decennio precedente e concentrato nei primi tre anni quando la crescita del PIL è modesta. Nella seconda metà degli anni ‘80 il rapporto spesa/PIL è praticamente stabile ma il peso degli interessi passivi trasforma sistematicamente l’avanzo, dovuto ad un esubero delle entrate sulle spese, in disavanzo.

Il primo quadriennio degli anni ‘90 è ancora caratterizzato da una fase di crescita della spesa pubblica in rapporto al PIL. In particolare, il rapporto raggiunge il suo punto di massimo nel 1993, anno in cui si assiste ad una diminuzione del PIL dell’1,2% rispetto all’anno precedente. A partire dal 1994, invece, gli interventi di controllo della spesa (la spesa è passata da circa 896.000 milardi a circa 894.000 miliardi) e la ripresa economica (il PIL è aumentato del 2,1%) hanno consentito di raggiungere l’obiettivo della diminuzione del rapporto spesa / PIL.

La spesa complessiva delle Amministrazioni pubbliche diminuisce dal 51,7% al 50,8% del PIL nel 1994, invertendo una tendenza espansiva che durava da oltre tre decenni. Nel 1995, continua la fase di caduta del rapporto che raggiunge il 49,2%.

Parte di questa diminuzione è dovuta alla flessione dell’occupazione nelle Amministrazioni pubbliche: tra il 1992 e il 1995 si è registrato un calo degli addetti del 2,5%; se si considerano solo le Poste e le Ferrovie il calo occupazionale nello stesso periodo sarebbe di 76.000 unità pari al 19,5%.

Altra parte è possibile attribuire alla diminuzione dei contributi alla produzione erogati delle Amministrazioni pubbliche che si sono ridotti del 10,3% e agli interventi nel comparto della sanità. Tra i più rilvanti si può segnalare l’aumento della compartecipazione degli utenti alla spesa farmaceutica (tramite i tickets) e i limiti agli oneri per l’assistenza ospedaliera.

In particolare, per quanto riguarda il primo punto, si può notare come la spesa previdenziale subisca un incremento di circa il 38% in termini monetari passando da circa 220.000 miliardi nel 1990 a 300.000 miliardi nel 1994.

Tutte le altre voci di spesa subiscono degli incrementi. Appare opportuno evidenziare, a titolo di esempio, come la spesa sanitaria passi da circa 83.000 miliardi del 1990 a circa 95.000 miliardi del 1994 subendo un incremento del 15% comunque non paragonabile a quello subito dalla spesa previdenziale e assistenziale.

E’ interessante, ancora, notare come tutte le voci di spesa subiscono delle diminuzioni confrontando i dati del 1993 con quelli del 1994. Queste riduzioni riescono a compensare l’ulteriore incremento della spesa previdenziale e assistenziale facendo sì che il totale della spesa delle amministrazioni pubbliche si riduca passando da circa 895.000 miliardi a circa 893.000 miliardi.

Funzioni	1990	1991	1992	1993	1994
Servizi generali^*	78.252	90.036	95.834	106.840	106.329
Difesa nazionale	25.295	26.937	27.857	29.051	30.003
Istruzione	70.299	74.438	79.847	80.023	80.735
Sanità	82.861	93.944	97.261	96.780	95.281
Previdenza e assistenza	218.018	238.682	267.883	281.960	300.595
Abitazioni	18.754	20.091	19.898	19.487	17.657
Servizi ricreativi, culturali, culto	7.590	8.626	9.110	9.826	10.362
Servizi economici^**	81.511	81.064	83.879	91.259	87.004
Spese non ripartite	118.627	136.215	158.872	180.227	165.654
Totale

** Fanno parte dei servizi economici le spese relative a: agricoltura, industria, elettricità, gas, acqua, strade, porti e vie di navigazione, trasporti e comunicazioni, commercio e altri servizi economici.

In particolare la spesa per la difesa è passata dal 7,6% nel 1960, al 4,4% nel 1980 per poi arrivare al 3,4% nel 1994.

E’ possibile notare anche la diminuzione della spesa per le infrastrutture (servizi economici) quali strade, porti ecc. che è passata dal 15,9% della spesa complessiva nel 1960 al 9,7% nel 1994. La spesa previdenziale e assistenziale ha subito un’espansione confrontando i dati 1960-1980 dovuta all’estensione delle prestazioni, confrontando invece i dati 1980-1994 è possibile notare come tale voce abbia subito un lieve ridimensionamento rispetto alla spesa complessiva. Analizzando l’andamento di tale spesa nel corso del decennio 1980-1990 si nota come alla fine degli anni ‘80, invece, è la spesa sociale, e soprattutto quella previdenziale, che aumenta sia in valore assoluto (passando da circa 192.000 miliardi nel 1989 a circa 300.000 nel 1994) sia rispetto alla spesa complessiva (passando da circa il 26% nel 1989 a circa il 34% nel 1994).

E’ interessante notare come queste diminuzioni siano state compensate dall’aumento della quota assorbita dalle spese non ripartite che sono passate dal 7,4% nel 1960 al 18,5% nel 1994. In tale voce di spesa è cpmpresa la spesa per interessi sul debito e altre voci di spesa comuni di minore importanza. Concludendo l’analisi, è possibile sostenere che Il notevole incremento di questa componente ha, quindi, finito per comprimere la possibilità di espansione degli altri settori di intervento, che come è stato già detto, o hanno mantenuto la loro posizione rispetto alla spesa complessiva, o hanno subito un ridimensionamento.

Un’analisi dell’andamento della spesa per interessi passivi evidenzia come essa abbia subito un notevole incremento nel corso degli ultimi 20 anni raggiungendo un tasso di crescita 1975-1995 del 4000%.

Dalla figura e tabella che segue è possibile in prima istanza evidenziare il calo della spesa subito nel 1994 che contrasta con la costante crescita che si è avuta in tutto il periodo analizzato. La flessione della spesa per interessi del 1994 è dovuta alla diminuzione dei tassi di interesse sui titoli di Stato, l’onere medio del debito si è infatti ridotto dal 10,9% al 9,2%.

Dopo la discesa del 1994 la spesa ha continuato la sua espansione nel 1995 incrementandosi di circa il 13%. Ciò è riconducibile alla dinamica del debito, la cui consistenza è aumentata del 9,5% e alla crescita dei tassi di interesse su tutte le scadenze che hanno elevato l’onere sul debito dal 9,2 al 9,5%. All’aumento della spesa hanno contribuito tutte le sue principali componenti: gli esborsi sui BOT, sui BTP, sui CCT; al contrario ha avuto un effetto calmiere il ricorso ai CTZ in quanto per questo titolo gli interessi sono registrati interamente a scadenza.

Analizzando la situazione italiana alla luce del panorama internazionale si può notare come a partire dagli anni ‘60 e fino agli anni ‘70 seppur con un lieve miglioramento, l’Italia presenta la quota più bassa di spesa pubblica rapportata al PIL: 26,6%.

E’ possibile notare la stessa situazione analizzando le spese sociali come quota sul PIL: l’Italia con il 14,3% rappresenta il fanalino di coda dei Paesi europei.

Ancora intorno alla metà degli anni ‘80, l’Italia presenta un’incidenza della spesa pubblica sul PIL inferiore al valore medio europeo: il rapporto spesa/PIL italiano nel 1984 è uguale a 49,8% mentre quello medio europeo raggiunge il 51%.

Constatato questo livello relativamente basso di spesa in rapporto agli altri Paesi europei ci domandiamo se il disavanzo sia dovuto, piuttosto che a un eccesso di spesa, a un vuoto di entrate. Un’analisi delle entrate evidenzia come la pressione tributaria italiana sia la più bassa tra i Paesi europei almeno fino alla metà degli anni ‘70. La posizione relativa italiana non muta neanche negli anni ‘80 seppur si può constatare una notevole crescita. Così, ad esempio, nel 1987 l’Italia rappresenta il più basso rapporto entrate/PIL: 39,8% rispetto a una media del 47,5.

L’analisi finora condotta ha evidenziato la crescita del settore pubblico. Il problema che ora ci poniamo è quello di valutare se esistano meccanismi in grado di arrestare la crescita. Diversi sono stati i modelli teorici che hanno studiato la questione, tra essi analizziamo le spiegazioni e le interpretazioni addotte da Leroy Beaulieu, Colin Clark, Brennan e Buchanan.

Leroy Beaulieu, nei suoi studi di inizio secolo, sottolinea l’utilità della spesa pubblica e gli importanti miglioramenti a livello societario che essa ha permesso ma, nello stesso tempo, rimane preoccupato dell’enorme livello di imposizione che essa comporta. Egli ritiene che "l’imposta in un paese bene amministrato, il quale non abbia dietro di sé un passato bellicoso e catastrofi nazionali, .... al di sopra del 10% diventa pesantissima. Infine, al di sopra del 15 o 16% arreca un pregiudizio considerevole alla società, spinge i capitali e i cittadini all’emigrazione e addiviene quasi imposssibile incassarla". Si deduce quindi che, secondo Leroy Beaulieu, il limite all’espansione del settore pubblico è dato dalla sparizione della materia imponibile delle imposte.

Secondo l’analisi condotta da Colin Clark la spesa pubblica non deve superare il 25% del reddito nazionale a pena di un’inflazione difficilmente controllabile. L’aumento delle imposte sui profitti si traslerebbe sui prezzi provocandone la crescita. Clark ha fissato il limite del 25% perché un’indagine statistica da lui condotta ha rivelato che i paesi con un livello di spesa maggiore hanno tassi di inflazione elevatissimi.

Brennan e Buchanan ritengono che l’unico obiettivo dell’esecutivo e legislativo è quello di massimizzare le risorse prelevate coattivamente ai cittadini. Partendo da questo presupposto, essi sostengono che si dovrebbero fissare delle regole costituzionali che impediscano o rendano comunque difficile l’aumento delle dimensioni del settore pubblico. Tali regole potrebbero essere modificate solo da maggioranze qualificate. Il limite introdotto costituzionalmente costituirebbe il livello massimo di pressione fiscale e conseguentemente di spesa pubblica.

G. BROSIO, Economia e finanza pubblica, Roma, La Nuova Italia Scientifica, 1993².

C. D’APICE, Saggi sulla distribuzione e redistribuzione del reddito, Roma, Kappa, 1989.

DIPARTIMENTO PER L’INFORMAZIONE E L’EDITORIA DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, La riforma delle pensioni, Roma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato.

C. FAGIOLI, Analisi dell’economia italiana e della finanziaria 1995, Roma, David, 1995.

A. MONORCHIO, La riqualificazione della spesa pubblica e il controllo delle sue principali componenti: sanità, pensioni, enti locali, istruzione, in Economia italiana 1992, n. 2.

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